Proposition de loi visant à assurer le développement raisonné et juste de l’agrivoltaïsme
La transition énergétique et la sécurité alimentaire sont deux défis majeurs pour notre société. L’agrivoltaïsme, qui consiste à combiner activité agricole et production d’énergie solaire sur une même surface, offre une opportunité de concilier ces objectifs. En fonction des conditions climatiques locales, des technologies de panneaux et du type de culture, l’agrivoltaïsme peut également contribuer à l’adaptation aux changements climatiques des exploitations agricoles, en fournissant une protection contre les excès de chaleur, la sécheresse, le gel. Toutefois, un développement non maîtrisé de cette pratique pourrait engendrer des déséquilibres économiques, environnementaux et sociaux.
Le rapport de l’agence de la transition écologique (ADEME) de 2022 a mis en avant le potentiel de l’agrivoltaïsme, estimant que cette pratique pourrait contribuer significativement à l’objectif national de 100 GW de puissance solaire installée d’ici 2050. La programmation pluriannuelle de l’énergie pressent ainsi une contribution à hauteur de 35 % des grandes installations photovoltaïques, dont 70 % au sol, ce qui comprend le photovoltaïque au sol et l’agrivoltaïsme.
En 2023, la loi relative à l’Accélération de la production d’énergies renouvelables (APER) a inscrit pour la première fois dans le Code de l’énergie une définition de l’agrivoltaïsme. Le décret paru le 8 avril ne répond que partiellement à l’attente du législateur, telle qu’exprimée notamment dans l’amendement n° 1982 du groupe Socialistes, codifié à l’article L314‑36‑I du code de l’énergie, en n’abordant pour l’essentiel que le taux de couverture des équipements agrivoltaïques sur une parcelle donnée.
La rédaction apparaît encore plus problématique en l’absence de recul scientifique et empirique adéquat. Chaque culture réagit différemment aux installations agrivoltaïques, mais ces nuances se limitent à des observations ponctuelles et ne permettent pas d’objectiver les projets agrivoltaïques qui pourront présenter des améliorations de la production, et ceux qui feront nécessairement baisser son rendement. Les interactions complexes entre ombrage, rendement agricole, microclimats locaux et biodiversité ne sont pas encore pleinement comprises. Par exemple, le rapport ADEME a noté que les cultures maraîchères semblent tirer profit des ombrages partiels, tandis que d’autres comme les céréales peuvent subir des pertes de rendement. Il est donc essentiel de laisser le temps à la recherche et aux retours d’expérience pour préciser les meilleures pratiques.
Cette proposition de loi vise à compléter les sujets non traités dans la loi APER, le précédent décret et à mieux encadrer l’agrivoltaïsme, notamment sur le volet foncier et le partage de la valeur.
Le cadre actuel ne permet pas de définir des modalités de partage de la valeur spécifiques à l’agrivoltaïsme, alors même que sa nature particulière le commande, tant entre le propriétaire et l’exploitant, qu’au bénéfice du territoire et de l’agriculture locale. Il pâtit également de son manque de dispositions relatives à la contractualisation dans le cas spécifique où doivent coexister un propriétaire, un porteur de projet énergétique et un exploitant agricole. Alors que le bail rural est incompatible avec la sous‑location, il oblige l’exploitant agricole à renoncer à ce statut d’ordre public pour entrer dans une relation contractuelle sans cette protection historique qui, notamment, limite les clauses de résiliation à l’initiative du propriétaire et prévoit une tacite reconduction.
Par ailleurs, aucune limitation quant à la taille du projet n’est prévue ce qui conduit à une concentration des projets au profit de grands acteurs. Les chiffres montrent qu’une grande partie des projets agrivoltaïques déjà validés concernent des surfaces supérieures à 10 hectares, portés principalement par de grands investisseurs. Cette tendance risque d’écarter les petites exploitations et de détériorer le tissu agricole local. Si les conditions économiques de production d’électricité et la possibilité de faire des économies d’échelle doivent être prises en compte, la vocation des exploitations agricoles n’est pas la production solaire alors même qu’il existe des alternatives moins chères pour lesquelles la concurrence des usages est moindre, telles que les ombrières sur parkings.
Il s’agit d’assurer la contribution de l’agrivoltaïsme au mix énergétique en neutralisant les potentielles externalités négatives sur le rendement agricole français et la souveraineté alimentaire.
Cette proposition de loi vise à inscrire le développement de l’agrivoltaïsme dans une trajectoire soutenable, à l’écoute des besoins des exploitations agricoles et des exigences de la transition énergétique. En favorisant une approche raisonnée et équitable, nous assurons que cette pratique novatrice puisse s’inscrire durablement dans le paysage agricole français tout en respectant l’environnement local et un partage équilibré de la valeur à l’échelle du territoire et de la profession agricole.
Cette proposition de loi comporte cinq articles, répartis en deux titres :
Un titre Ier intitulé « partage de la valeur agrivoltaïque » comprend deux articles. L’objectif est d’assurer un partage de la valeur équilibré à l’échelle nationale, locale, sectorielle et à l’échelle du projet en lui‑même.
Ainsi, l’article 1er introduit une exception à l’article 93 de la loi n° 2023‑175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables : considérant le lien inhérent entre l’agrivoltaïsme et l’activité agricole, il est proposé d’adjoindre à la contribution territoriale et à la contribution à des projets en faveur de la biodiversité une contribution en faveur des projets visant à la structuration économique des filières agricoles, à l’adaptation de l’agriculture aux changements climatiques ou à la transition agroécologique sis sur le territoire de l’établissement public de coopération intercommunale où sont implantées les installations agrivoltaïques. La mise en œuvre de cette contribution sera précisée par un décret et devra être le résultat d’un travail de concertation entre les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les communes, et la chambre d’agriculture compétente sur le département d’installation des projets agrivoltaïques.
L’article 2 introduit une limite maximale de puissance installée égale à cinq mégawatts‑crête par exploitation agricole. Si l’article L314‑36.‑I du code de l’énergie donne une définition positive ainsi qu’une définition négative de l’agrivoltaïsme, il n’impose aucune limite dans les dimensions prises par les installations. Or, il apparaît utile d’en introduire une, pour assurer la répartition juste de l’agrivoltaïsme entre les exploitants agricoles sur le territoire. Cette disposition est proposée pour une durée de cinq ans, à l’issue de laquelle un rapport d’évaluation sera rendu. Le débat parlementaire devra permettre de trouver une rédaction satisfaisante permettant de garantir la transparence des groupements agricoles d’exploitation en commun afin d’assurer des droits équitables pour l’ensemble des exploitants.
Un titre II intitulé « sécurisation juridique » comprend trois articles. L’objectif est d’assurer la sécurité des montages juridiques agrivoltaïques, notamment des contrats qui lient les parties prenantes aux installations. Cela permet d’anticiper les situations susceptibles de faire émerger des litiges telles que la transmission, la vente ou encore le non‑respect des obligations des parties.
L’article 3 introduit ainsi un nouveau type de convention‑cadre dans le code rural et de la pêche maritime. Ce contrat porte uniquement sur les volumes concernés par l’agrivoltaïsme et organise les relations entre le propriétaire foncier, l’exploitant agricole et le porteur de projet agrivoltaïque. La convention‑cadre est établie pour une durée minimale de vingt ans, renouvelable. Elle distingue les droits portant sur le sol du fonds de terre agricole et l’espace du dessous, sur lesquelles les relations entre le propriétaire et le preneur restent régies par les dispositions relatives au bail rural, des droits portant sur l’espace du dessus. Pour l’espace du dessus, occupé par l’installation agrivoltaïque, l’article 3 prévoit que les relations entre le propriétaire et le producteur agrivoltaïque obéissent au régime du bail emphytéotique, et que le propriétaire est rémunéré par l’énergéticien, dans la limite maximale de la rémunération octroyée à l’agriculteur. Un cahier des charges et des servitudes accompagne la convention‑cadre pour organiser les relations entre le producteur agrivoltaïque et le preneur relatives à l’entretien et à la conservation, les services rendus à la production agricole, les servitudes. Il est précisé que des actions qui compromettent gravement et durablement l’exploitation des parcelles de la part d’un producteur agrivoltaïque constituent un motif légitime de résiliation. L’article 3 anticipe également la fin de la convention‑cadre, et prévoit des dispositions pour le maintien de l’activité agricole, au risque de voir s’éteindre la qualification agrivoltaïque qui fonde le permis de construire.
L’article 4 institue, au profit des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’urbanisme et souhaitant exercer une compétence optionnelle en matière de production d’énergies renouvelables, un pouvoir de préemption afin d’acquérir des parcelles pour des projets d’installations agrivoltaïques. Cette nouvelle disposition est un instrument de régulation du marché foncier pour éviter des dérives spéculatives. Elle permet par ailleurs de mutualiser, au bénéfice de la collectivité territoriale, le bénéfice du loyer affecté par l’énergéticien aux propriétaires.
Il comprend enfin un article 5 qui gage les dépenses qui pourraient résulter pour les collectivités territoriales et pour l’État de l’application de la présente proposition de loi.
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