Proposition de loi visant à exercer l’accès à l’emploi, pérenniser et étendre progressivement l’expérimentation Territoires zéro chômeur longue durée comme solution de retour à l’emploi pour les personnes privées durablement d’emploi

Le préambule de la Constitution de 1946, en son alinéa 5, affirme avec force que « Chacun a le devoir de travailler et le droit d’obtenir un emploi ». Cette disposition constitutionnelle constitue un objectif commun qui nous engage. Elle traduit la conception française selon laquelle le travail n’est pas uniquement un moyen de subsistance, mais également un vecteur fondamental d’intégration sociale, de reconnaissance et d’accomplissement personnel.

Ce principe inscrit au cœur de notre pacte républicain repose sur la conviction profonde que, à l’exception des personnes dont l’incapacité totale de travailler est reconnue du fait d’un handicap ou d’une maladie invalidante, nul n’est inemployable dans notre République. Cette affirmation s’oppose à toute forme de déterminisme social ou économique qui conduirait à considérer certains de nos concitoyens comme définitivement exclus du marché du travail. Elle consacre, au contraire, la responsabilité collective de la Nation de permettre à chacun d’exercer ce droit fondamental.

La persistance du chômage de longue durée constitue, à cet égard, une remise en cause inacceptable de notre contrat social. Elle entraîne non seulement des conséquences économiques délétères, mais génère également des ruptures dans le tissu social et fragilise l’adhésion aux valeurs républicaines. En effet, l’expérience prolongée de l’exclusion du marché du travail induit fréquemment un sentiment d’abandon, une perte de confiance dans les institutions et un affaiblissement du sentiment d’appartenance à la communauté nationale. Elle constitue, en ce sens, une forme de violation des principes d’égalité et de fraternité qui fondent notre République.

Le postulat d’employabilité universelle constitue la pierre angulaire de l’expérimentation Territoires Zéro Chômeur de Longue Durée (TZCLD), dont nous proposons aujourd’hui la pérennisation et l’extension progressive. Cette solution s’inscrit pleinement dans le cadre constitutionnel en offrant une traduction concrète et opérationnelle du droit à l’emploi. Elle démontre que, moyennant une adaptation des postes et un accompagnement approprié, chaque citoyen volontaire peut contribuer utilement à l’activité économique et sociale.

L’initiative TZCLD, conjointement avec le Pacte d’ambition pour l’insertion par l’activité économique, constitue un premier pas décisif vers la concrétisation de ce droit constitutionnel. Ces approches novatrices ne se contentent pas de gérer les conséquences du chômage, mais s’attaquent à ses causes structurelles en créant de la valeur selon une logique différente de celle qui prévaut habituellement dans l’économie de marché. Elles s’appuient sur le potentiel de chaque personne, valorisent des compétences souvent méconnues ou sous‑estimées, s’ancrent dans les réalités territoriales et stimulent l’émergence de nouvelles filières économiques et écologiques.

Ces dispositifs apportent des solutions concrètes aux personnes privées durablement d’emploi (PPDE), pour qui un accompagnement spécifique est nécessaire. Sans cette attention particulière portée aux publics les plus éloignés de l’emploi, l’objectif du plein emploi en France demeurerait une ambition inatteignable et les politiques publiques se limiteraient à accompagner les personnes les plus proches du marché du travail, laissant de côté les plus vulnérables. Une telle situation serait contraire à notre tradition républicaine d’universalité et d’indivisibilité.

Au‑delà de sa dimension économique, cette démarche revêt une importance républicaine fondamentale en offrant à chacun la possibilité de retrouver autonomie et dignité par le travail. Elle réaffirme le principe selon lequel tous les citoyens ont vocation à participer à la vie économique et sociale de la Nation, et que les pouvoirs publics ont le devoir de créer les conditions permettant l’exercice effectif de ce droit. Elle constitue, en ce sens, un rempart contre les multiples formes de déclassement, d’exclusion et de marginalisation qui menacent la cohésion sociale.

Cette approche repose sur une conception exigeante de la citoyenneté, qui reconnaît à chacun des droits mais aussi des responsabilités. En offrant aux personnes privées durablement d’emploi la possibilité de contribuer à l’intérêt général par leur travail, elle leur permet d’exercer pleinement leur citoyenneté et de participer activement à la vie de la cité. Elle répond ainsi à l’aspiration légitime de chacun à être reconnu comme un membre à part entière de la société, capable d’apporter sa contribution au bien commun.

La lutte contre le chômage de longue durée ne relève donc pas uniquement d’une préoccupation économique ou sociale, mais constitue un impératif politique au sens le plus noble du terme. Elle participe de la construction d’une République plus juste, plus inclusive et plus fraternelle, fidèle aux principes qui la fondent et attentive au devenir de chacun de ses membres. C’est dans cette perspective ambitieuse que s’inscrit la présente proposition de loi.

Elle s’appuie notamment sur les enseignements de l’expérimentation TZCLD, qui a opéré un renversement paradigmatique dans nos politiques de l’emploi en inversant la logique traditionnelle d’offre et de demande. Plutôt que d’adapter les personnes aux emplois disponibles, cette approche innovante part des compétences et des aspirations des PPDE pour créer des postes adaptés à leurs capacités. Elle permet ainsi de produire autant d’emplois supplémentaires que nécessaires pour supprimer localement la privation d’emploi, sans pour autant concurrencer les services déjà présents sur le territoire. La force de cette expérimentation réside dans sa capacité à démentir certaines idées préconçues sur les demandeurs d’emploi de longue durée. Contrairement aux préjugés tenaces, ces personnes expriment une volonté affirmée de travailler et manifestent un réel enthousiasme dès lors que les emplois proposés correspondent à leur situation particulière. L’expérience TZCLD prouve ainsi que la France n’est pas peuplée de personnes réfractaires au travail, mais qu’il convient d’adapter l’offre d’emploi aux réalités individuelles.

Ce succès s’explique notamment par des méthodes innovantes d’identification et de mobilisation des personnes (« aller vers »), mais aussi par leur participation proactive à la démarche de projet (« faire avec »), rendue possible grâce à l’ancrage territorial des Comités Locaux pour l’emploi TZCLD. Cette proximité, que seuls les Comités Locaux pour l’Emploi TZCLD ont été capables de mettre en place, constitue un facteur déterminant dans la réussite de cette solution.

La complémentarité opérationnelle entre les CLE et les Entreprises à But d’Emploi (EBE) constitue un modèle d’ingénierie sociale particulièrement innovant et agile dans le paysage des solutions d’insertion professionnelle. Cette synergie institutionnelle repose sur une articulation fonctionnelle clairement définie : d’une part, les CLE assurent l’identification, la qualification précise des besoins spécifiques des PPDE, mobilisant une expertise territoriale fine grâce à une méthodologie d’analyse des compétences individuelles. Ils organisent également la coopération territoriale et la complémentarité avec les acteurs de l’insertion par l’activité économique et du travail protégé et adapté (AI, ACI, EI, ETTI, ESAT, EA, etc.). D’autre part, les EBE opérationnalisent cette analyse préalable en proposant des cadres d’emploi adaptés en contrat à durée indéterminée (CDI) à temps choisi, soutenus par des dispositifs d’accompagnement qui mériteraient d’être renforcés par le Comité Local pour l’Emploi. Ce continuum d’intervention permet de dépasser les approches segmentées en proposant une prise en charge globale et coordonnée. La valeur ajoutée de ce tandem institutionnel réside dans sa capacité à transcender la simple mise en relation entre offre et demande d’emploi, pour construire des trajectoires professionnelles véritablement personnalisées, tenant compte simultanément des aspirations individuelles grâce à la mise en place d’un CDI à temps choisi. Cette modalité contractuelle permet de construire un contrat de travail adapté au profil de la personne qui, parfois, se trouve dans l’impossibilité de s’insérer dans le cadre général du contrat de 35 heures. Cette cohérence systémique génère des conditions optimales pour une insertion professionnelle durable, comme en témoignent les résultats quantitatifs et qualitatifs observés sur les territoires d’expérimentation.

L’accès des PPDE à un contrat à durée indéterminée représente également une innovation majeure du projet TZCLD, dont la portée transformatrice ne saurait être sous‑estimée. L’accès au Contrat à Durée Indéterminée constitue un vecteur fondamental de stabilisation socio‑économique pour des personnes ayant souvent connu des parcours professionnels fragmentés. En effet, dans notre architecture sociale contemporaine, le CDI demeure un instrument structurant d’inclusion, ouvrant l’accès à des droits essentiels tels que le crédit immobilier et garantissant une prévisibilité des ressources indispensable à la construction de projets personnels et familiaux. Cette sécurisation des trajectoires individuelles génère des externalités positives qui irriguent l’ensemble du tissu territorial et contribuent à la dynamisation économique locale.

Par ailleurs, après la prise en compte des économies réalisées sur les coûts sociaux de l’inactivité des personnes privées durablement d’emploi (RSA, aides sociales diverses, effets indirects de la précarité) ainsi que des recettes générées par l’activité des personnes reclassées, la charge financière pour la puissance publique représente un coût net inférieur en tout état de cause à 25 % au coût budgétaire d’un emploi en Territoire Zéro Chômeur de Longue Durée. Cette estimation sera affinée dans le rapport d’évaluation du Conseil scientifique. Ce calcul n’intègre pas les nombreuses externalités positives induites par la sortie de la précarité, telles que la diminution des coûts de l’aide sociale à l’enfance pour les départements ou la réduction des dépenses de santé liées aux conditions de vie précaires pour l’Assurance Maladie. De plus, au‑delà de ces gains immédiats, le projet TZCLD constitue un véritable investissement social pour l’avenir : en favorisant l’insertion durable des personnes éloignées de l’emploi, il contribue à renforcer la cohésion sociale, à prévenir la reproduction intergénérationnelle de la pauvreté et à soutenir le développement économique des territoires. Ce modèle innovant participe ainsi à bâtir une société plus inclusive et résiliente, où chacun peut retrouver une place active et contributive.

Ainsi, le projet TZCLD s’inscrit dans une logique de complémentarité stratégique au sein de l’architecture globale des politiques d’emploi en France. Il constitue, pour les PPDE, un filet de sécurité essentiel là où les dispositifs conventionnels n’ont pas permis leur réintégration professionnelle. Sa spécificité ne réside pas dans une concurrence avec les structures existantes d’insertion par l’activité économique ou du secteur du travail protégé et adapté, mais dans sa capacité à intervenir de façon subsidiaire et supplémentaire. L’apport des CLE pour les services institutionnels de France Travail est particulièrement manifeste dans leur capacité à déployer un accompagnement de proximité, mobilisant des ressources bénévoles et une connaissance fine des réalités territoriales. Cette intensité relationnelle constitue un atout décisif pour les agents de France Travail. Cette réalité est d’autant plus prégnante depuis l’entrée en vigueur, au 1er janvier 2025, des dispositions de la loi Plein Emploi instaurant l’inscription automatique des bénéficiaires du RSA à France Travail. TZCLD apparaît ainsi comme un projet complémentaire qui, par son approche territorialisée et son ingénierie sociale innovante, complète l’offre d’accompagnement vers l’emploi, participant à la construction d’un écosystème d’insertion plus complet et plus efficace.

La première étape de cette expérimentation a été instituée par la loi n° 2016‑231 du 29 février 2016, adoptée à l’unanimité à l’Assemblée nationale, traduisant ainsi une volonté partagée de renforcer l’agilité et l’innovation en matière de politique publique de l’emploi. Trois ans plus tard, diverses évaluations ont invité le législateur à prolonger et étendre cette expérimentation tout en tirant les enseignements de la première phase.

La deuxième loi n° 2020‑1577 du 14 décembre 2020 relative au renforcement de l’inclusion dans l’emploi par l’activité économique et à l’expérimentation TZCLD a également été adoptée à l’unanimité à l’Assemblée nationale, conférant ainsi une légitimité renforcée à cette innovation issue de l’initiative parlementaire de M. Laurent Grandguillaume.

Cette deuxième loi a permis l’habilitation de 73 nouveaux territoires entre 2021 et 2025, portant leur nombre total de 10 à 83 (et qui devrait atteindre 88 prochainement par l’habitation de 5 nouveaux territoires en attente du décret en Conseil d’État). Ceci a permis l’embauche de plus de 3 500 personnes dans les EBE et la sortie de la privation d’emploi de plus de 5 600 personnes si l’on tient compte des solutions trouvées hors EBE. Cette progression témoigne de la pertinence du projet et de son adéquation aux besoins des territoires, et ce alors que les conditions d’habilitation visant à ne retenir que les territoires véritablement prêts et engagés dans la démarche ont été renforcées.

La première loi de l’expérimentation avait donné lieu à plusieurs évaluations : les conclusions du comité scientifique prévu par la loi initiale, le rapport de la mission IGAS‑IGF, ainsi que le bilan intermédiaire de l’association ETCLD, gestionnaire du Fonds d’expérimentation. Ces travaux ont permis d’identifier diverses pistes d’amélioration qui ont été intégrées dans la deuxième proposition de loi et dans le cahier des charges qui a fondé l’habilitation des territoires de la seconde expérimentation.

Depuis l’adoption de cette deuxième loi, une nouvelle évaluation est en cours via un conseil scientifique d’évaluation porté par France Stratégie, dont le rapport définitif est attendu en juin 2025. Dans ce cadre, une note d’étape a été réalisée, confirmant les effets positifs de l’expérimentation en matière de public et de territoires concernés, tout en identifiant des axes d’amélioration. Ces observations concernent notamment les sources de financement, l’intégration des Entreprises à But d’Emploi (EBE) dans les stratégies locales de développement et d’emploi, ainsi que les disparités de développement selon les territoires.

La présente proposition de loi intègre ces observations dans une logique d’amélioration continue, prenant en compte les retours de terrain pour optimiser la solution sans en altérer les principes fondateurs.

Forte des résultats obtenus depuis 2016 et du mûrissement de cette expérimentation, il apparaît désormais opportun de franchir une nouvelle étape en pérennisant cette solution et en organisant l’extension progressive du nombre de territoires habilités. Cette pérennisation permettra à davantage de personnes éloignées de l’emploi de retrouver le chemin du travail et de bénéficier de toutes les externalités positives qu’un CDI peut générer. Cette troisième loi s’inscrit pleinement dans la philosophie et les dispositifs initiés par la loi pour le plein emploi adoptée par le Parlement en 2023, en renforçant la cohérence de l’architecture institutionnelle au service de l’inclusion professionnelle. Elle constitue un moyen pérenne complémentaire pour les Personnes Privées Durablement d’Emploi (PPDE), permettant ainsi de consolider l’engagement de l’État dans une stratégie globale de lutte contre l’exclusion professionnelle et d’activation des solidarités territoriales.

Au même titre que l’insertion par l’activité économique (IAE) et le secteur du travail protégé et adapté (STPA), cette troisième proposition de loi a pour ambition de renforcer la complémentarité de l’ensemble des solutions au sein de l’écosystème du retour à l’emploi. Elle vise à structurer un maillage cohérent d’interventions destinées à accompagner les PPDE dans leur processus de réintégration professionnelle, en encourageant les passerelles opérationnelles entre ces différents dispositifs. L’articulation judicieuse de ces instruments d’insertion favorise une approche globale et différenciée, prenant en considération la singularité des parcours individuels et la diversité des freins à l’emploi. Ce faisant, la présente proposition de loi contribue à l’édification d’un continuum d’accompagnement, permettant une modulation adaptative des solutions proposées et une fluidification des transitions entre les différentes étapes du parcours d’insertion des personnes durablement éloignées de l’emploi.

Ainsi, pour optimiser l’efficacité de TZCLD et l’articuler avec les autres politiques d’emploi qui partagent l’objectif du plein emploi, plusieurs ajustements sont portés par cette troisième loi.

Les comités locaux pour l’emploi créés dans le cadre de l’expérimentation TZCLD, dont la terminologie a été reprise dans la loi plein emploi de 2023, seront renommés « Comités locaux pour le droit à l’emploi » afin d’améliorer la lisibilité du système. Cette proposition de loi vise également à renforcer l’ingénierie de l’accompagnement des personnes recourant à leur droit à l’emploi.

Ces comités s’articuleront avec les Comités Locaux pour l’Emploi institués par la loi plein emploi, dans une logique de complémentarité et de co‑construction territoriale. Cette articulation favorisera le dialogue entre acteurs locaux et permettra d’optimiser la prise en charge coordonnée des personnes éloignées durablement de l’emploi, en cohérence avec l’architecture d’accompagnement vers le retour à l’emploi mise en place en 2023. 

Dans la même logique de cohérence institutionnelle, une branche spécifiquement dédiée à la prise en charge des chômeurs de longue durée sera créée au sein des Comités départementaux pour l’emploi (CDE). Cette structure réunira l’ensemble des acteurs de l’insertion – solution TZCLD, structures d’insertion par l’activité économique, acteurs du STPA – afin d’améliorer la coordination des parcours et de favoriser les passerelles entre les différentes solutions.

Pour garantir une participation effective de ces acteurs aux Comités territoriaux pour l’emploi, la proposition leur confère explicitement une place délibérative au sein des CDE. Les réalités de terrain ayant révélé une intégration variable de ces acteurs selon les départements, cette précision transforme en obligation ce qui n’était jusqu’alors qu’une incitation au bon vouloir des préfectures et modifie ainsi le décret n° 2024‑560 du 18 juin 2024 relatif aux comités territoriaux pour l’emploi.

À l’échelon national, le fond d’activation TZCLD sera intégré, avec voix délibérative, au sein du Comité national pour l’emploi, assurant ainsi une représentation des spécificités de ce projet dans l’élaboration des politiques nationales de l’emploi. Cette avancée viendra ainsi modifier le décret n° 2024‑252 du 22 mars 2024 relatif au Comité national pour l’emploi.

Les Départements conservent pleinement leur rôle de chef de file en matière de cohésion sociale et d’insertion. Toutefois, la proposition introduit une possibilité inédite pour les territoires (intercommunalités, métropoles ou autres collectivités), de contribuer à l’initiative TZCLD, dotant ainsi leur territoire d’un levier supplémentaire pour lutter contre l’exclusion sociale, phénomène qui représente encore aujourd’hui, dans nos sociétés contemporaines, un fléau particulièrement coûteux tant sur le plan social qu’économique pour la nation. Cette approche s’inscrit dans une vision pluriannuelle de l’extension du projet, permettant d’anticiper et d’organiser méthodiquement l’habilitation des territoires dans les prochaines années.

La pérennisation du dispositif TZCLD s’accompagne, en outre, d’un allègement de la contribution financière des départements. Initialement fixée à 15 % dans le cadre de la deuxième loi d’expérimentation, celle‑ci serait désormais alignée sur le niveau de participation départementale applicable aux ateliers et chantiers d’insertion. Cette harmonisation des taux de contribution constitue une avancée dans la structuration d’un écosystème cohérent d’accompagnement des PPDE. En positionnant ces deux solutions complémentaires au même niveau de financement départemental, la proposition de loi souhaite renforcer les conditions propices à l’émergence d’une convergence fonctionnelle entre ces outils, sans pour autant induire des logiques de concurrence contre‑productives. Cette rationalisation financière participe à l’édification d’une architecture institutionnelle performante, où chaque dispositif trouve sa place dans un continuum d’accompagnement adapté aux besoins différenciés des publics en situation d’exclusion professionnelle.

Toutefois, la pérennisation de ce projet ne signifie pas l’abandon de son évaluation continue ainsi que celle des politiques publiques de l’emploi de manière générale. Au contraire, la proposition de loi institue deux bilans annuels sur le chômage, notamment celui de longue durée : l’un à l’échelle départementale, piloté par le Conseil départemental, et l’autre à l’échelle nationale.

Ces évaluations régulières alimenteront un débat parlementaire annuel sur le chômage et les politiques de retour à l’emploi, permettant ainsi d’ajuster les dispositifs en fonction des résultats observés. Cette proposition, déjà adoptée en commission des affaires sociales par voie d’amendement (AS21) à l’occasion de la proposition de loi visant à protéger le modèle d’assurance chômage et soutenir l’emploi des seniors, institutionnalise un moment de réflexion collective sur l’efficacité des politiques publiques en matière d’emploi.

Ces évaluations prendront en compte les externalités positives générées par le projet TZCLD, comme le souligne la note d’étape de France Stratégie : « Considérant que l’effet de l’expérimentation sur les salariés peut s’avérer plus large que les enjeux d’accès à l’emploi et de rémunération, cet axe de travail se propose de mesurer par le biais d’une enquête l’effet de TZCLD en matière de bien‑être et d’estime de soi, ainsi qu’en matière d’état de santé global et d’accès aux soins. »

L’approche évaluative actuelle des politiques publiques d’emploi présente des insuffisances méthodologiques qui limitent notre compréhension de leur impact sociétal global. En effet, le cadre analytique dominant se caractérise par une focalisation sur des indicateurs quantitatifs restreints – principalement les taux de retour à l’emploi et l’analyse coûts‑bénéfices des investissements mobilisés. Cette vision réductrice, centrée sur des métriques strictement économiques, ne permet pas d’appréhender la complexité des dynamiques sociales induites par les solutions d’insertion professionnelle.

La récente note d’étape de France Stratégie constitue, à cet égard, une avancée méthodologique intéressante en proposant un élargissement du périmètre évaluatif. Cette orientation nouvelle reconnaît explicitement que l’impact du retour à l’emploi transcende largement la seule dimension économique pour affecter positivement de multiples aspects de la vie des bénéficiaires. L’amélioration du bien‑être psychologique, le renforcement de l’estime de soi, la stabilisation des parcours de soins ou encore la consolidation des liens sociaux représentent des externalités positives considérables, dont la valorisation socio‑économique reste à intégrer dans les modèles d’évaluation.

Par cette proposition de loi, nous affirmons notre conviction que l’emploi constitue un vecteur essentiel d’intégration sociale et d’épanouissement individuel. En pérennisant et en étendant progressivement l’expérimentation Territoires Zéro Chômeur de Longue Durée, nous concrétisons notre engagement en faveur du droit à l’emploi pour tous et contribuons à construire une société plus inclusive, où chacun peut trouver sa place et apporter sa contribution au bien commun.

Ce projet, qui a fait ses preuves depuis 2016, mérite désormais d’être consolidé et déployé plus largement, tout en conservant la souplesse et l’adaptabilité qui ont fait son succès. Cette consolidation nécessite par ailleurs une intégration du projet TZCLD dans l’architecture institutionnelle réformée par la loi pour le plein emploi, adoptée postérieurement à la deuxième loi d’expérimentation. Ainsi, la présente proposition de loi constitue ainsi une étape décisive dans l’évolution de nos politiques publiques de l’emploi, en affirmant le principe selon lequel chaque citoyen peut, moyennant un accompagnement adapté, contribuer activement à la vie économique et sociale de notre pays.

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